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7月6日，中央電視臺《焦點訪談》披露了海南省教育廳和廣東省江門市教育局違規更換中小學教材版本一事。7月7日，教育部()發文稱已連夜研究并叫停兩地更換教材的行為。

2001年6月，教育部頒布了《中小學教材編寫審定管理暫行辦法》，力圖打破教材出版壟斷。此后，競爭和多樣化就成為教育出版行業改革的主題。

雖然教育部明確規定，教材應該由教材選用委員會從教育部頒布的《教育部教學書目》中選取，嚴禁增刪書目，但各地更改書目以保護本地出版集團的事例仍然不時見諸媒體。而這一次海南更換教材，最大的獲利方是國有控股的海南鳳凰新華出版發行有限公司。

教育部西南基礎教育課程研究中心副主任周安平表示，隨著新課標的制定，教材選用辦法也應該進一步細化，“現在的教材選用辦法缺少實質性的監督、問責手段。”

周安平告訴中國青年報記者，國家對于教材選取的意見就是多樣化，因此“不是不讓換教材，關鍵是他們是在不該換的時候換了，不能讓利益綁架了孩子。”

過半數的“個別調整”

2013年本該是教材出版商們不那么緊張的一年由于2011年新課標頒布后要進行新版教材審定工作，直到2013年5月16日，教育部才下發了今年的中小學教學用書通知。

按照教育部的規定，教材的選用應以地（市）為單位，先成立教材選用委員會，公示后投票選擇教材版本，之后對投票結果進行公示，最后報送統計結果到出版社。

由于所需時間過長，為了保證開學前到書，教育部在5月16日下發的《教育部辦公廳關于2013年中小學用書有關事項的通知》中明確指出，“2013年秋季學期各地仍沿用2012年使用的教材版本”。

然而5月28日，海南省在下發《2013年秋季—2014年春季海南省普通中小學教學用書目錄》時，卻將教科書的選擇范圍做出調整，縮小了13個科目的教材選擇范圍。

記者在海南省教育廳印發的《2013年海南省書目》的通知開頭看到，海南省教育廳先強調由于選書時間不足，按照教育部有關司局的文件精神，“除去個別學科有所調整外，絕大部分學科仍沿用2012年使用的版本”。

具有諷刺意味的是，接下來“個別學科”的具體調整卻涉及了13個學科，其中2個高中學科，11個義務教育學科。教育部規定的義務教育總學科為19個，這意味著過半的學科都進行了調整。

這13個被調整學科為高中物理、高中生物、初中英語、初中思想品德、初中音樂、初中美術、初中體育、小學品德與生活、小學品德與社會、小學科學、小學音樂、小學美術、小學體育。

調整的方式基本為，將原來的三家或者四家出版社出版的候選教材，縮小到兩家出版社出版的候選教材。

一名被踢出局的出版社代理商告訴中國青年報記者，自己很意外，“本來以為按照政策，今年不會有變動了。”

6月19日，廣東江門也發生了“換教材”的情況。當天中午，江門市教育局召開緊急會議，通知全市使用民營機構北京市仁愛教育研究所（以下簡稱“仁愛所”）編寫的英語教材的學校，從初一起改用外語教學與研究出版社編寫出版的英語教材。

而此前，江門市使用仁愛英語教材的學校多達184所，使用外研社教材的學校只有11所。

江門市教育局的負責人稱，換教材是下面一線老師的要求。然而中國青年報記者采訪的當地英語教研員卻表示，對換教材的事情不了解，是上面下了文件到學校說要換教材。

地方保護的頑疾

在海南這次被調整的13個學科候選書目中，涉及人民教育出版社的有12個。最終，人民教育出版社保留了其中10個學科書目的候選資格。

實際上，在這次縮減之前，海南的書目也并不是完全按照規定轉發教育部的《教育部教學書目》，而是有所刪減，這一次則是進一步縮小了候選書目范圍。

前述被踢出局的某出版社代理商告訴記者，他們曾和海南方面溝通為何突然削減書目范圍，對方表示，這是有領導打了招呼，要關照人教版的教材。

人民教育出版社在海南省的唯一代理單位為海南鳳凰新華教材出版有限公司，該公司系海南鳳凰新華教材出版發行有限公司的子公司。

海南鳳凰新華教材出版發行有限公司是在2012年3月，由海南省教材出版有限公司與海南鳳凰新華發行有限責任公司整合重組成立。海南省教材出版有限公司的前身為隸屬海南省文化廣電出版體育廳的正處級事業單位海南省教材出版中心。

實際上，從2001年開放教材出版市場以后，地方保護主義就一直是教材出版發行市場上的頑疾。

在2001年之前，人民教育出版社編寫的教材是國家唯一指定使用的教材。當時由于物流和生產能力所限，為了保障每年9月開學能拿到書，人教社會將教材的膠片“租型”給各省新聞出版部門，新聞出版集團則委托地方出版社印刷，由新華書店獨家配送。而各省新聞部門只需按照教材總碼洋的3%到4%向人教社支付租型費。

這在當年是雙贏的買賣人教社的教材經費由國家投入，每年又可以在全國收取租型費，而地方出版集團則獲取出版發行的利潤。

教材編寫開放后，地方出版集團希望保留這種計劃經濟時代的“租型”，但新加入的出版社由于教材的編寫投入都是自己出錢，往往不愿意“租型”。

雖然教育部司2005的一份文件規定，“各省級教育行政部門要完整轉發《書目》，不得刪減或增加。各地應嚴格在《書目》范圍內選用教材，不得選用《書目》以外的教材，更不得選用境外教材”。但現實卻是，很多地方以增減書目的方式來實現對地方出版集團的保護。

一位教材出版行業的資深人士告訴記者，對《教育部教學書目》的轉發有四種處理情況：一種是全文轉發，不做干涉；一種是雖然全文轉發，但是自己會另行發布一個本省的目錄，其中候選書目的范圍有所刪減；第三種是不轉發教育部的目錄，只轉發自己刪減過后版本的書目；最后一種，直接由省級教育廳指定各地（市）選擇的教材版本。

四川省教育廳就曾直接對教材進行指定。2009年，由于多家出版社的候選書目被刪，多家出版社的負責人曾趕赴四川省教育廳討說法。

時任四川省教育廳副廳長的何紹勇當時對媒體表示，據他了解，全國目前有80%的省都沒有按照教育部的文件要求完整轉發《教育部教學書目》，有些省存在的問題甚至比四川更嚴重，所以他不認為這有什么錯。

2011年，《經濟參考報》的記者回訪發現，四川仍然是由省里指定各教材的使用范圍。一位業內人士告訴記者，2011年之后，由于新課標的制定選教材時間不足，教育部規定不再更換教材，因而四川的教材也仍是使用此前省教育廳指定的版本。

缺少處罰的監督

“理想的情況是，國家制定政策標準，市一級做選擇主體，省里進行一個宏觀調控。”教育部西南基礎教育課程研究中心副主任周安平說。

作為多年研究教育政策的學者，周安平不贊同這次海南、江門對教材的突然更換。他認為，教育是一個連續的過程，這樣由上而下的更換對孩子的學習十分不利。

周安平表示，當年之所以打破教材編寫壟斷，實現教材編寫的多樣化，就是要通過競爭保證教材的質量。在他看來，教材更換的主體要保證是一線的師生，省一級教育部門更多的應該是以宏觀管理者的身份保證教材的多樣化競爭，而不是利用書目制造競爭壁壘。

目前，我國教科書的選用工作所依據的是教育部辦公廳2005年2月2日下發的《教育部辦公廳關于做好義務教育課程標準試驗教材選用工作的通知》。

前述關于教材選用要成立選用委員會、公示、完整轉發書目的要求均出于此。但是，該規定并未對違規的處罰作出實質性規定，僅在第六條寫道：“教材選用是一項業務性很強的工作，任何部門、單位和個人均不得干預教材選用工作。省級教育行政部門要對各地（市）教材選用工作進行監督，要設立投訴和舉報電話、信箱等，接受社會監督，及時糾正和處理教材選用工作中的問題。”

這次海南、江門被曝出更換教材后，教育部發文責令進行了整改。此前2009年四川刪減書目一事，最終只是被口頭批評，甚至沒有進行整改。

“現在的教材選用辦法缺少實質性的監督、問責手段。”周安平說。他認為，現有選用教材的規則亟待進一步的細化和完善，特別是應加強和細化監督和問責的條款。

業內人士認為，監督卻沒有處罰，違規也就屢禁不止。